El nombramiento de César Luna Victoria como nuevo superintendente nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) no es un cambio administrativo menor. La decisión del gobierno de Keiko Fujimori, formalizada mediante una resolución suprema publicada en el diario oficial El Peruano, coloca al frente de la principal autoridad recaudadora del país a un abogado con experiencia ministerial durante el régimen de Alberto Fujimori y con vínculos políticos sostenidos con la actual presidenta.
En la misma jornada, el Ejecutivo designó a Clara Urteaga como presidenta del Tribunal Fiscal del Ministerio de Economía y Finanzas. Ambas instituciones ocupan posiciones decisivas en la relación entre el Estado, los contribuyentes y las empresas: la Sunat fiscaliza, recauda y controla las aduanas; el Tribunal Fiscal resuelve las controversias tributarias y aduaneras en la vía administrativa. La coincidencia de los nombramientos sugiere que el gobierno no está cubriendo dos vacantes aisladas, sino preparando una arquitectura institucional para impulsar una reforma con efectos directos sobre la recaudación y el comercio exterior.
El contexto político amplifica la relevancia de la designación. Luna Victoria fue ministro de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales en 1999 y ministro de Pesquería hasta el año 2000. Desde esas funciones participó en negociaciones comerciales con Ecuador posteriores al acuerdo de paz de 1998. También presidió la Comisión de la Comunidad Andina, integró el directorio de la Corporación Andina de Fomento y dirigió la Comisión de Promoción de la Inversión Privada, organismo vinculado al proceso de privatizaciones de los años noventa.
La elección no responde solo a un perfil técnico
La trayectoria de Luna Victoria puede leerse de dos maneras. Para el Ejecutivo, aporta experiencia en negociaciones internacionales, inversión privada, comercio y gestión pública, áreas que serán relevantes si la reforma pretende simplificar los procedimientos aduaneros y modificar reglas aplicables a empresas con operaciones transfronterizas. Para sus críticos, en cambio, la cercanía con el fujimorismo plantea una duda esencial: si la Sunat conservará la distancia necesaria para fiscalizar por igual a grandes grupos económicos, operadores políticos y contribuyentes de menor escala.
La diferencia entre ambas lecturas no es retórica. La autoridad tributaria administra información sensible sobre ingresos, patrimonio, operaciones financieras, importaciones y exportaciones. Tiene capacidad para iniciar auditorías, imponer sanciones, trabar medidas cautelares y determinar deudas. Esa concentración de información y coerción convierte la autonomía profesional en un activo institucional tan importante como la experiencia sectorial de quien ocupa el cargo.
El vínculo político tampoco constituye, por sí mismo, una prueba de interferencia. Los gobiernos tienen facultades para nombrar a sus altos funcionarios y es razonable que busquen personas capaces de ejecutar su programa. El problema aparece cuando la confianza política no está acompañada por reglas verificables de transparencia, criterios públicos de selección y mecanismos que impidan utilizar la fiscalización como instrumento de presión. En una administración tributaria, la percepción de imparcialidad influye tanto como las normas escritas: si los contribuyentes creen que el riesgo de inspección depende de sus posiciones políticas o de sus relaciones empresariales, la legitimidad del sistema se deteriora.
El verdadero objetivo está en la reforma que viene
Los cambios se producen antes de que la presidenta solicite al Congreso facultades legislativas para reformar el sistema tributario, aduanero y comercial. Según los medios locales, el paquete incluiría modificaciones en el tratamiento fiscal de los intereses, en la tributación de dividendos provenientes del exterior, en el crédito fiscal por la contratación de jóvenes y en la simplificación de los procedimientos de comercio exterior.
El primer punto relevante es la delegación de facultades. Este mecanismo puede acelerar reformas técnicas que, tramitadas por la vía ordinaria, quedarían atrapadas en negociaciones parlamentarias. Pero también reduce el espacio de deliberación pública sobre materias que afectan a empresas, trabajadores, inversionistas y gobiernos subnacionales. La calidad de la delegación dependerá de que el Congreso delimite con precisión los temas, los objetivos y el plazo, y de que el Ejecutivo publique los proyectos, informes técnicos y estimaciones de impacto antes de aprobarlos.
La segunda cuestión es la secuencia institucional. Si primero se nombran a los responsables de la Sunat y del Tribunal Fiscal y después se solicitan poderes para legislar, el mercado puede interpretar que el gobierno ya ha definido quién ejecutará una reforma diseñada desde el poder político. Esa lectura no implica necesariamente que las decisiones sean incorrectas, pero sí eleva el estándar de explicación pública. El Ejecutivo tendrá que demostrar que las designaciones obedecen a competencias comprobables y no a la intención de controlar simultáneamente la recaudación y la resolución de litigios.
Existe, además, una razón económica para mirar con atención estos cambios. La presión tributaria peruana ha rondado históricamente niveles relativamente bajos para las necesidades de financiamiento de un Estado con brechas en infraestructura, salud, educación y seguridad. Cuando la recaudación depende demasiado de sectores cíclicos, como la minería, una desaceleración de precios internacionales puede reducir los ingresos públicos con rapidez. La reforma, por tanto, no solo define cuánto pagan determinados contribuyentes, sino también qué tan estable será el presupuesto frente a los ciclos económicos.
Tres efectos que pueden modificar el comportamiento empresarial
El tratamiento tributario de los intereses puede alterar las decisiones de financiamiento. Si las empresas pueden deducir con mayor amplitud los intereses de sus deudas, la deuda se vuelve relativamente más atractiva que el capital propio. Eso puede abaratar la expansión en sectores intensivos en inversión, pero también incentivar estructuras financieras excesivamente apalancadas o el traslado artificial de utilidades mediante préstamos intragrupo. Si, por el contrario, se restringe la deducción, se protege la base imponible, aunque se encarece el crédito para compañías que realmente necesitan financiar proyectos productivos.
La experiencia internacional muestra que este es un terreno especialmente sensible. Las reglas de limitación de intereses suelen utilizar parámetros vinculados al resultado operativo, precisamente para diferenciar el endeudamiento normal de las estrategias de erosión de bases imponibles. En Perú, cualquier modificación tendría que coordinarse con las normas contra la elusión y con los estándares internacionales sobre precios de transferencia. Una norma demasiado amplia puede castigar a empresas formales; una norma demasiado permisiva puede convertir al sistema en un canal para reducir artificialmente la renta gravable.
La tributación de dividendos del exterior introduce un segundo dilema. Una carga mayor podría aumentar la recaudación inmediata de personas o empresas residentes que reciben rentas internacionales. Sin embargo, si la regulación no distingue entre inversión productiva, estructuras de intermediación y ganancias ya gravadas en otra jurisdicción, puede generar doble imposición y desincentivar la instalación de sedes regionales. El desafío es impedir la planificación abusiva sin penalizar la internacionalización de compañías peruanas.
El crédito fiscal para contratar jóvenes apunta a un problema distinto: el elevado peso de la informalidad y la dificultad de insertar a trabajadores sin experiencia en empleos declarados. Un incentivo tributario puede reducir el costo inicial de contratación, pero su eficacia dependerá de condiciones estrictas. Sin controles, algunas empresas podrían sustituir trabajadores adultos por jóvenes para obtener el beneficio, despedir personal antes de cumplir el periodo mínimo o registrar como nuevas contrataciones empleos que ya existían. La política tendrá que medir empleos netos creados, permanencia y acceso efectivo a seguridad social, no únicamente contratos firmados.
Simplificar aduanas sin debilitar el control
La promesa de simplificar los procedimientos de comercio exterior es probablemente la medida con mayor impacto transversal. Exportadores, importadores, agentes de aduana y empresas logísticas soportan costos cuando una mercancía permanece retenida, cuando se repiten documentos o cuando distintas entidades solicitan información similar. En sectores con productos perecederos, componentes industriales o entregas ajustadas a cadenas globales de suministro, unas horas o días adicionales pueden alterar márgenes y contratos.
Pero la simplificación no debe confundirse con desregulación. La Sunat cumple una doble función aduanera: facilitar el flujo legítimo de mercancías y combatir el contrabando, la subvaluación, el lavado de activos y el ingreso de productos falsificados. Una reducción de controles físicos puede ser positiva si se apoya en análisis de riesgo, interoperabilidad de bases de datos y trazabilidad digital. Si solo consiste en retirar revisiones sin fortalecer la inteligencia aduanera, el ahorro de tiempo para operadores formales puede transformarse en una ventaja para redes ilícitas.
El historial de Luna Victoria en negociaciones comerciales con Ecuador y en organismos regionales puede resultar útil para esta agenda. La integración andina exige procedimientos compatibles, reconocimiento de documentos y coordinación entre autoridades. Sin embargo, la experiencia diplomática o comercial no sustituye la gestión cotidiana de una administración tributaria moderna, que requiere sistemas informáticos robustos, auditoría interna, especialistas en datos y capacidad para enfrentar litigios complejos.
Una institución entre la recaudación y la confianza
Para los empresarios formales, el nombramiento puede representar continuidad y previsibilidad si la nueva dirección acelera devoluciones, reduce trámites y publica criterios uniformes de fiscalización. Las compañías que exportan o importan suelen valorar más la estabilidad de los procedimientos que una reducción puntual de impuestos. También podrían respaldar una reforma que amplíe la base de contribuyentes y reduzca la competencia desleal de negocios informales.
Las pequeñas empresas tienen una preocupación diferente. Para ellas, un sistema más digitalizado no siempre significa un sistema más sencillo. La facturación electrónica, los libros contables digitales y las declaraciones en línea reducen costos para quienes tienen asesoría, pero pueden convertirse en barreras para microempresarios con baja conectividad o escasa capacidad administrativa. Una Sunat orientada exclusivamente a elevar sanciones puede empujar a más unidades económicas hacia la informalidad, precisamente lo contrario de lo que la reforma debería buscar.
Los trabajadores jóvenes y sus organizaciones observarán si el crédito fiscal se traduce en empleos estables o en subsidios temporales a empresas que ya pensaban contratar. El Ministerio de Economía, por su parte, tendrá que calcular el costo fiscal del incentivo y demostrar que el aumento de empleo formal compensa la recaudación que se deja de percibir. El Tribunal Fiscal afrontará una presión adicional: cualquier cambio normativo ambiguo multiplicará las controversias y puede saturar una instancia cuya función es ofrecer seguridad jurídica.
En el plano político, la oposición probablemente concentrará sus cuestionamientos en el pasado de Luna Victoria y en la posibilidad de que el gobierno utilice la Sunat para favorecer aliados o incomodar adversarios. El oficialismo responderá que la experiencia de los años noventa no invalida automáticamente a un funcionario y que la evaluación debe centrarse en resultados. Ambas posiciones contienen una parte de verdad. La trayectoria histórica importa porque revela redes de confianza y criterios de gestión, pero la acusación de captura institucional requiere evidencias concretas: selectividad en auditorías, cambios inexplicados en expedientes, filtración de información o trato desigual ante casos comparables.
El riesgo de repetir viejas prácticas con herramientas nuevas
El principal riesgo no es que la reforma fracase en el Congreso, sino que sea aprobada con objetivos amplios y controles débiles. Las facultades legislativas pueden producir normas rápidas, pero también disposiciones difíciles de impugnar o aplicar. En materia tributaria, una palabra mal definida sobre dividendos, intereses o créditos fiscales puede generar años de litigios. Cada controversia prolongada representa incertidumbre para el contribuyente y retraso para el Estado, que no cobra de inmediato los montos discutidos.
Otro riesgo es la politización de la Sunat. El recuerdo del régimen de Alberto Fujimori hace especialmente delicado cualquier indicio de uso selectivo de la administración pública. La autoridad tributaria debería publicar indicadores de fiscalización por tamaño de empresa y sector, tiempos de devolución, recaudación efectiva de auditorías y evolución de los reclamos. También sería conveniente reforzar la protección de denunciantes, las declaraciones de conflicto de interés y la separación entre decisiones técnicas y comunicaciones partidarias.
La futura dirección enfrentará además una tensión presupuestaria. Elevar la recaudación mediante controles más intensos puede producir resultados rápidos, pero si se basa en multas y reparos sobre contribuyentes ya identificados, tendrá un rendimiento limitado. La expansión sostenible exige incorporar actividades informales, mejorar el intercambio de información y perseguir esquemas sofisticados de evasión sin aumentar desproporcionadamente la carga sobre quienes ya cumplen. El éxito no debería medirse solo por el monto cobrado durante el primer año, sino por la reducción de la brecha de cumplimiento y la estabilidad de los ingresos.
El próximo examen será la ejecución
La designación de César Luna Victoria abre una etapa de expectativas altas y sospechas previsibles. Su experiencia en comercio, inversión y negociación internacional puede ser una ventaja para modernizar las aduanas y ordenar una reforma tributaria compleja. Su pasado ministerial y su cercanía con Keiko Fujimori obligan, al mismo tiempo, a aplicar estándares más exigentes de transparencia, rendición de cuentas y autonomía operativa.
En los próximos meses, tres señales permitirán evaluar la dirección real del gobierno. La primera será el contenido de la solicitud de facultades legislativas: cuanto más precisos sean sus objetivos y límites, menor será el riesgo de una reforma opaca. La segunda será el diseño de los incentivos para el empleo juvenil y de las reglas sobre intereses y dividendos, donde se verá si prevalece la ampliación de la base fiscal o una concesión sectorial. La tercera será el comportamiento de la Sunat frente a grandes contribuyentes, empresas vinculadas al poder y pequeños negocios formales.
Si el Ejecutivo logra combinar simplificación aduanera, lucha contra la evasión y reglas previsibles, los nombramientos podrían convertirse en el punto de partida de una administración tributaria más eficaz. Si, en cambio, la reforma se percibe como una operación de control político o como un mecanismo para distribuir beneficios fiscales, el costo no se limitará a la recaudación perdida. También afectará la confianza en el Estado, la legitimidad del gobierno y la disposición de ciudadanos y empresas a cumplir voluntariamente sus obligaciones.
